Trabalho reforça que avaliação de impactos ambientais precisa seguir princípios de consulta livre, prévia e informada. Tema será analisado pelo STF no final do mês
A parceria entre o Instituto Socioambiental (ISA) e a Escola Politécnica da Universidade de São Paulo (Poli-USP) no âmbito do projeto Avaliação de impactos cumulativos para o Xingu: propostas para o planejamento e licenciamento de projetos de infraestrutura, iniciado em 2025, resultou na publicação da nota técnica “Consulta prévia e avaliação de impacto ambiental: desafios para a autonomia da participação indígena no contexto de investimentos em infraestrutura e mineração no Brasil”.
O documento tem o objetivo de contribuir com o debate sobre a efetivação da participação dos povos indígenas nas decisões relacionadas aos empreendimentos econômicos que impactam seus territórios, o abastecimento alimentar, a regulação do clima, além dos modos de vida e aspectos culturais das populações.
A nota técnica reforça que a participação indígena na Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) de obras de infraestrutura e mineração deve continuar sendo balizada pelo princípio do consentimento livre, prévio e informado, preconizado pela Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) e pela Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas.
“Ainda precisamos avançar nas questões sobre consulta e consentimento no âmbito da avaliação de impacto no Brasil”, afirma Juliana Siqueira-Gay, professora da Escola Politécnica da USP e uma das autoras. “A nossa proposta é começar uma discussão sobre como poderemos entender o papel da consulta conduzida no contexto da avaliação de impacto e no direito à autodeterminação indígena”, explica.
De acordo com ela, a busca por casos nacionais e internacionais tem o objetivo de trazer à luz diferentes perspectivas sobre o problema. A pesquisa foi realizada com o apoio da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP).
O documento analisa como os processos de consulta a povos indígenas, a partir da perspectiva da AIA, têm influenciado como os alicerces conceituais e normas de governança se aproximam ou se distanciam dos fundamentos do direito à autodeterminação dos povos indígenas no Brasil e no Canadá.
O trabalho é publicado alguns dias antes do julgamento no Supremo Tribunal Federal (STF) de uma ação contra a Convenção 169 da OIT. A análise do caso está marcada para o dia 25/11 e pode mudar a maneira como o Estado brasileiro entende e aplica o princípio da consulta prévia.
Ratificada pelo Brasil e incorporada à legislação nacional em 2004, a convenção prevê que qualquer medida administrativa ou legislativa que afete diretamente povos indígenas, quilombolas e outras comunidades tradicionais precisa ser precedida do consentimento livre, prévio e informado.
Na prática, qualquer legislação, política pública ou outro tipo de iniciativa governamental, obra, empreendimento ou atividade econômica que afete diretamente essas populações precisa ser precedida de uma consulta que aconteça antes da tomada da decisão sobre o início da ação, por meio das instâncias representativas e formas de organização próprias dessas comunidades, respeitando língua, cultura e tempo necessário para a assimilação adequada das informações sobre o assunto, sem pressão externa, e garantindo a efetiva capacidade de influenciar a decisão.
Estudos de caso
No Brasil, a pesquisa analisou os casos da hidrelétrica de Belo Monte, na Volta Grande do Xingu (PA), e o projeto de asfaltamento da rodovia BR-242, que margeia o Território Indígena do Xingu (TIX), no Mato Grosso.
De acordo com o trabalho, a aplicação do direito à consulta aos povos indígenas no Brasil tem sido restringida ao contexto do licenciamento ambiental, durante o desenvolvimento dos Estudos do Componente Indígena (ECI) e do Componente Indígena dos Planos Básicos Ambientais Indígena (PBA-CI), estabelecidos pela Fundação Nacional dos Povos Indígenas (Funai), para acompanhar o licenciamento ambiental, mas constantemente empreendedores oferecem compensações em troca da aceitação social de projetos.
“A construção e operação da hidrelétrica de Belo Monte, por exemplo, deixou explícito que as ações humanas que geram transformações no meio ambiente não se dão em um espaço geográfico isolado, mas estão interligadas e os impactos se acumulam”, disse Luis Filipe Lima, analista do ISA. “É fundamental que o licenciamento e a avaliação de impactos ambientais sejam realizados de forma participativa, para vislumbrarmos, de fato, o que chamamos de desenvolvimento sustentável”, concluiu.
No Canadá, a pesquisa explora os arranjos participativos referentes aos projetos de mineração Nico e Ajax, além da planta de gás natural liquefeito Woodfibre. O país desempenha um papel importante na discussão sobre o tema e é reconhecido pelos seus marcos históricos nos estudos “liderados por indígenas”. Mas, ainda persistem acordo desiguais, com assimetria de poder.
Para Mariel Nakane, analista do ISA, a compreensão da participação indígena sobre os projetos de infraestrutura e de mineração é fundamental para a avaliação da viabilidade socioambiental. “A repartição de benefícios sem as informações da avaliação de impacto tende a resultar em acordos prejudiciais aos direitos indígenas no médio e longo prazos”, afirmou.
Repartição de benefícios X autonomia de decisão
A análise conclui que a prática da consulta a povos indígenas na AIA se divide, essencialmente, em duas abordagens contrastantes. A primeira, chamada de "consulta informativa para subsidiar acordos de impacto-benefício", costuma ocorrer de forma tardia, após o encerramento das decisões estratégicas de investimento. Neste modelo evidenciado no caso de Belo Monte, a discussão sobre a real viabilidade do projeto é substituída pela mera compensação material e financeira, a qual historicamente se mostra insuficiente para mitigar adequadamente os impactos socioculturais consolidados sobre as comunidades.
A segunda abordagem, denominada pelos autores como "consulta orientada para autonomia na decisão", é estruturada como um mecanismo de salvaguarda dos direitos de autodeterminação dos povos indígenas e da integridade de seus territórios. Nesses casos de maior protagonismo indígena, as próprias comunidades conduzem, colideram ou influenciam diretamente as avaliações de impacto, utilizando seus protocolos de consulta para pautar a tomada de decisão estatal sobre a viabilidade e o licenciamento ambiental do empreendimento.
Os pesquisadores ressaltam que, apesar dos desafios e limitações que a tomada de decisão pública ainda impõe à autonomia indígena nesses processos, prescindir da avaliação rigorosa de impactos ambientais em prol de acordos apenas voltados para a repartição de benefícios tende a resultar em um saldo negativo para os direitos dessas comunidades.
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